可复制可推广的自然资源制度改革：理论与实践”

暨第三届CWINS国际研讨会

      2017年11月3日-4日，“可复制可推广的自然资源制度改革：理论与实践”暨第三届CWINS（China Workshop in Institutional Analysis of Social-Ecological Systems：社会-生态系统制度分析国际合作网络）国际研讨会在中国杭州市举行。

     土地与其他自然资源的开发利用引致的“社会-生态”系统的动态变化和阶段性重构，是全球或区域发展不可避免的现象。如何协调这个过程中各类利益冲突，实现人与自然的协调发展，一直是发达与发展中国家普遍关注的议题。

      值得一提的是，作为本届CWINS国际研讨会的分会场，2017年11月2日，第一届土地制度改革（莫干山）论坛在浙江省德清县莫干山芦花荡会堂启幕。本次论坛重点聚焦农村土地三项制度改革，20余位专家学者以及浙江德清、浙江义乌、江苏武进、广东南海、山东禹城、福建晋江、内蒙古和林格尔7个试点地区国土资源局负责人参与了本次论坛。与会专家学者初步形成了共识，这个共识拟形成《中国土地制度改革莫干山报告》。

观点：听专家们怎么说？

董祚继  国土资源部调控和监测司巡视员

     党的十九大报告提出“三个统一”，即“加强对生态文明建设的总体设计和组织领导，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责”。这意味着，生态文明体制改革必将提速，当务之急是推进生态环境监管体制改革。按照“三个统一”的要求，未来生态环境监管体制的总体框架基本明朗，即设立统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的国有自然资源资产管理机构、统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责的自然生态监管机构、统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责的生态环境管理机构，相互独立、相互配合、相互监督，共同落实生态环境监管任务。

与自然资源监管体制改革相比，国家自然资源资产管理体制改革是一项全新探索，改革的复杂性和面临的困难更大。国家自然资源资产管理机构和自然资源监管机构的职责关系是亟待研究的问题。两者相互独立、相互配合、相互监督是改革的大原则，但自然资源与自然资源资产毕竟是同一国土空间的不同属性，国土空间用途管制影响乃至决定了自然资源资产价值。从减少行政成本看，自然资源与自然资源资产也需要统一调查监测、统一执法监管。因此，对两者的具体关系还需要结合资源与资产特性加以研究。

吴次芳  浙江大学土地与国家发展研究院院长

吴次芳在研讨会上，围绕形成的《中国土地制度改革莫干山报告》进行了发言：首先，中国需要一个统一的价值体系来引领改革，在这个价值体系里，包括社会公正、人权保障、发展效率，正确的历史观，由此奠定了国家安全；其次，要处理好公权力和私权利之间的关系，即政府和市场的关系，尤其是涉及征地及其补充的范围、集体土地入市的范围，需要解决相互替代、补充、衔接、统筹的问题。这就需要解决好不同主体之间的利益分配问题，理顺城市与农村，村集体之间以及村集体内部这三对分配关系；因地制宜建立多元化治理模式；以规范程序和多元补偿践行社会公正，深化征地制度改革；多途径、多方位推进集体经营性建设用地入市改革；多主体、多模式共推宅基地制度改革。

最后，需要避开土地制度改革路径设计的陷阱，及时反思改革推进中出现的一些理论认识上的误区，更好地实现土地的资源和资产价值。

Peter Ho  荷兰代尔夫特理工大学教授

正统的制度分析理论没有对制度形式和功能加以区分，仅从制度形式的选择上对自然资源的可持续利用和管理进行了诸多研究，导致很难确定制度和资源管理绩效间到底具备怎样的关系。对此Peter Ho提出了“制度可信度理论”，认为制度的绩效并不取决于其形式，而是该项制度在时间和空间上被赋予的功能。基于这样的思路，Peter Ho引入制度可信度来表征制度的功能，同时选取行为人对制度的感知、对冲突和矛盾的感知及制度变迁速度等三个指标来衡量制度的可信度。据此，Peter Ho提出FAT制度分析框架（Formal，Actual and Targted Institutional Framework）和这一分析框架的可能应用方向，尤其强调制度的功能大于制度的形式，而且认为制度可信度理论及其分析框架还可以有更多领域的应用。最后，Peter Ho进一步介绍了基于该理论框架发展出的可信度介入检查表（Credibility Scales and Intervention Checklist），为我们清楚展示了制度可信度——制度选择——制度绩效之间的关系。

Volker Beckmann  德国格赖夫斯瓦尔德大学教授

原型分析是对既定治理结构下的制度属性、环境属性、结果属性的一种排列组合，这样的排列组合重复出现于多个案例中，因而原型分析的目的正是从多样化的案例中找到可复制、可推广的经验和教训。

Volker Beckmann认为 “原型”分析可以视为是一种对放之四海而皆准的高度概括化的分析与详细的单个案例分析的折中。在对阿塞拜疆和格鲁吉亚的6个公共牧场案例的原型分析中，Volker Beckmann利用权利束的方法来界定公共牧场管理中的利益相关者、产权配置、资源管理冲突和不可持续的来源。他认为阿塞拜疆村民是在国家和区域层面的制度约束下做出社区层面的集体决策；而在格鲁吉亚，正在进行的私有化进程导致了法律监管失效。但是，他认为尽管村民和流动牧民间仍存在一定的冲突，在不同的制度环境背景下，两个国家的村民都能够针对流动的牧民建立起公共牧场资源的进入和退出机制。而相比之下，村民内部管理规则却发展缓慢。

对自然资源管理中可复制、可推广的经验的思考，中国学者主要从宏观或中观的角度对制度的分配效应进行研究。

黄贤金  南京大学教授

城乡居民收入差距是体现城乡发展差距、农民富裕程度的重要指标。黄贤金通过比较中国大陆、台湾以及韩国、日本等国家和地区的城镇化发展对城乡居民收入差距的影响，研究表明，只有中国大陆城镇化发展过程中才产生了城乡居民收入差距过度扩大的现象；同时，他还阐述了中国大陆1978年以来40年的土地改革对于城乡收入差距发展的影响，并结合当前开展的江南特色小镇建设，对比分析了农民不动产财产权的三种不同处置方式（农户持有、农户部分持有、完全征收）对于农民福利的影响差异。

据此，黄贤金提出了农村土地改革的富农路径，即让农户从“局外人”成为“局内人”，让农户地产从“被剥夺”到“自增值”，让农户决策从“无选择”到“有选择”。

谭荣  浙江大学教授

谭荣将“治理效率理论”与“可接受的局部性和整体性的制度理论”用于分析和评价农村土地三项制度改革。

基于案例研究，他发现农村土地三项制度改革在效率与分配上涌现了很多成功案例，但也出现了一些“波折”。

比如，留用地政策在征地制度改革中是颇受关注的政策创新。然而，近年来因为留地安置常常影响规划实施和国有土地市场的秩序，在浙江余杭、乐清等地逐渐取消或者限制了留用地政策。这种政策“倒退”说明追求农村土地效率和利于农民的分配格局并不是制度改革的首要目标，决策者的价值取向才是政策选择的决定性因素。

其次，德清首宗异地调整合作入市案例虽然存在可观的增值收益，但因协商过程太久以及利益分配上的共识难以达成，各方最终放弃了以地入股的合作，转而采取了简单的以资入股的合作。这个案例也说明因利益分配上的冲突和交易成本上限制，对效率的追求往往不是首要目标。

再次，和林格尔、义乌等地探索统筹入市以及其面临的困境，则是证明制度实施过程中的分配的公平性和实施成本高低对制度选择也有着非常重要的影响。

最后，谭荣基于上述案例分析，总结了“收益、分配和损耗”这一分析框架，并指出制度改革会引起这三者的同时变化。制度本身是客观的，即能够实现的增值收益大小、收益分配的机制以及产生的交易费用都是客观的，但制度的选择是主观的，“分配导向”优先于“收益导向”，再优先于“损耗导向”，这种顺序是目前决策者和实施者的价值取向逻辑。

张安录  华中农业大学教授

张安录围绕如何看待土地发展不平衡以及在这个背景下怎样有 效实现跨区域的财政转移支付展开论述。他表示，空间管制体系在土地资源和社会经济发展比较优势的基础上，制约着建设用地的配额，一定程度上会引起一些地区土地发展的不平衡。

张安录指出，土地发展不平衡会导致财权和责任的不平衡，继而会导致地方政府的财政困境。而财政转移支付是通过平衡农田保护区与非农业发展区之间的财政收入，协调农田保护与经济发展的有效激励体系。

      陈小君  广东外语外贸大学教授

陈小君及其团队负责了《物权法》修法的草案起草工作，其中与土地和农村相关的重中之重在于集体所有权、承包经营权和宅基地使用权。

首先，对于集体土地所有权，陈小君认为应从物权法的基本法理与集体所有权的权能出发，在含义上赋予和完善农民集体的收益权能；在形式上允许多种集体组织形式；在内容上补充成员权与成员资格认定的相关条文；在立法上肯定集体统一经营的法律地位。其次，针对农地流转，陈小君认为应改变土地承包经营权的设立登记为登记生效主义，并允许一般性流转；同时立法保护承包权与经营权分置，确立耕地的承包期限以及届满续期的相关规定。最后，宅基地使用权作为立法改革的重要难点，陈小君认为应该从权利的得失变更为线索，赋予宅基地使用权的收益权能，在坚持“一户一宅”原则基础上完善宅基地使用权的取得、变更、转让程序。

叶艳妹  浙江大学教授

叶艳妹从当前农村集体经营性建设用地入市改革存在的焦点问题出发，立足价值分析的角度，认为入市改革需要围绕人的需求和发展来展开，兼顾人的多元化价值目标——自由、秩序、效率、平等的共存与平衡；在土地增值问题上，要切实维护按劳分配的主体地位，建立健全兼顾国家集体个人的土地增值收益分配机制，实现增值收益成果的共享。基于上述的价值导向，叶艳妹提出了农村集体经营性建设用地入市改革方案设想：针对城市依法取得在城镇规划圈外符合土地用途管制的存量建设用地，可采取直接入市、调整入市和整治后入市，入市增值收益需公私兼顾，同时修改和完善相关法律条款，完善和制定相关的配套政策。

刘泽鑫  山东省无棣县国土资源局

黄河三角洲拥有丰富的盐碱地资源，但是在开发利用过程中存在农产品质量低、农业污染严重等问题。为破解当前问题，来自无棣县国土部门刘泽鑫介绍了当地正在构建一种盐碱地生态循环共生的新模式。该模式的基本设想是利用化工业产生的下游产品硫酸亚铁，通过新型技术转化为盐碱地改良的肥料，通过农作物秸秆的饲料加工，促进农业生产与养殖业联动，最终达成土地肥力改善、污染处理、环保低碳的绿色产业链。为顺利实施这一模式，政府还发起了山东省第一家土地金融机构，以此实现技术、资金、土地等要素的投入融合，形成真正的产业闭环。刘泽鑫指出，共生模式以资源循环，技术循环，资金循环为核心，是一个开放的平台，它促进平台内部各企业主体间共融共生，为黄河三角洲地区农业产业发展的可循环、可持续发展提供了新的思路。

会议总结

本届CWINS以可复制可推广的自然资源制度改革为主题，集聚了近150位致力于土地及自然资源问题研究的国内外专家学者，共有15场主旨发言、44场分会场发言，以及十四位分会场主持的点评。学者们围绕“资源环境治理理论”、“自然与社会发展转型”、“可复制、可推广的制度”、“土地制度改革”等议题开展了中西方对话。还围绕“制度与国家贫困治理”、“农村土地制度改革”、“城市扩张调控与三生空间优化”、“土地改革法律问题”、“城市群土地利用效率与承载力”等专题展开了分论坛研讨。

与会专家学者们认为，虽然“社会—生态系统”的运行在整体上是复杂多元的，自然资源监管还是有章可循的。制度作为“社会-生态”系统的重要的组成要素，影响着自然资源开发利用和经济社会发展的结果。整体而言，对自然资源管理中可复制、可推广的经验的思考，中国学者主要从宏观或中观的角度对制度的分配效应进行研究，而国外的学者则偏向于微观层面来理解制度选择背后的动机。但学者们也强调，没有任何标准可以放之四海而皆准。

溯源：WINS国际合作网络

WINS成立于德国柏林洪堡大学人类环境系统变化综合研究所（IRI THESys），旨在促进致力于研究“社会-生态系统”的制度与治理结构的不同学术领域（经济学、政治学、地理学、社会学、人类学、心理学等）之间的交流合作，为资深学者与青年学者搭建一个开放的研究平台。

与WINS致力于研究的全球性“社会-生态系统”问题相类似，是否存在合适的制度与治理结构来规范中国“社会-生态系统”中的各种交互作用也是两个系统稳定的关键。中国“社会-生态系统”可持续治理的路径选择同样需要在多学科之间的成果共享与相互交流中进行。因此，中国“社会-生态系统”制度分析全球合作平台（C-WINS: Workshop in Institutional Analysis of Social-Ecological System • China）应运而生，致力于促进来自国内外的不同学科背景的学者和实践者在相关领域的合作以及研究成果的交流互鉴，共同探求治理“社会-生态系统”的中国道路。

浙江大学土地与国家发展研究院计划以举办中国“社会-生态系统”制度分析研讨会为契机，深化与WINS国际合作网络协作，共同搭建中国“社会-生态系统制度分析”全球合作平台（C-WINS）。因而C-WINS依托WINS国际合作网络和浙江大学土地与国家发展研究院开展学术研究、政策咨询和人才培养：

第一，开展以土地资源为核心的“社会-生态系统”各领域的跨国、跨学科联合研究，进一步丰富和发展中国特色的“社会-生态系统”治理理念、理论、战略和制度创新成果。第二，针对国土资源等“社会-生态系统”治理方面所面临的问题，运用国际先进的研究成果、借鉴其他国家的经验教训，为解决上述难点、热点问题提供具有针对性和前瞻性的政策建议。第三，通过加强与WINS各成员院校和科研院所之间的人员往来，培养以国土资源管理为主的“社会-生态系统”治理各领域所需的高素质研究人才和技术骨干。

C-WINS的最终目标是通过跨学科讨论和国际合作研究，为破解制约中国“社会-生态系统”可持续运转的基础性、前瞻性重大理论和现实问题献计出力，打造兼具国际视野和中国特色的开放型科学研究平台、一流政策咨询机构和高端人才培养基地。

为此，浙江大学土地与国家发展研究院自2015年开始，每年选择一个主题邀请国内外相关领域专家学者展开深入讨论，举办CWINS国际研讨会，至今已成功举办第三届。

浙江大学土地与国家发展研究院院长吴次芳表示，在CWINS这个以合作、共存、互惠、共赢为理念的平台上，希望通过中西方的对话以及基层实践者的调查研究，能够对中国和世界的“社会-生态系统”可持续性研究取得更加丰富的理论成果，从而满足更多实践的需求。