图 书 简 介

        推进“多规合一”，建立全新的国土空间规划体系，是国家的重大战略。组建自然资源部统领国土空间规划，是2018 年国家政府管理体制改革的最大突破之一。本书主要探索新时代下国土空间规划是何，国土空间规划为何，国土空间规划如何，以推进国家空间治理体系和治理能力的现代化。主要内容包括国土空间规划的核心概念，国土空间规划的理论基础，国土空间规划的技术方法，国土空间总体规划，国土空间专项规划，城市地区空间规划，乡村地区空间规划，特别地区空间规划，国土空间单元和详细规划，国土空间规划的实施监管和国外国土空间规划等。

    本书可供高等学校相关专业教师和研究生，城乡规划建设等企事业单位人员，自然资源、住建、发改、生态环境、农村农业、交通水利等政府管理部门及其相关人员参阅。

                                                                        前　 　言

         虽然空间规划的历史可以追溯到周代或者古希腊时代甚至更远，但全世界国土空间规划的实践和理论探索是从20 世纪20 年代才开始的。当时第一次世界大战刚刚结束，再加上1929 年开始的世界性经济大危机，西方国家普遍陷入严重的经济萧条，工厂纷纷倒闭，人口大量失业，原先以城市为单一对象的空间规划已经无法满足经济社会发展的需要，于是世界各国开始寻找以区域为整体的国土空间规划作为治国之策。20 世纪70 年代以来，世界经济全球化和区域化问题日益突显，生态系统、生物圈关系和人类存在的交叉网络联系使得各种问题变得日益复杂化，任何单一规划更加无法解决区域和国家层面的重大问题。因此，国土空间规划进一步超越传统的城乡分界，以一种整体性的方式理解空间发展，并被塑造出“空间管理” 的中心功能，成为不同层级地区管理的“枢纽”。

     ———国土空间规划是何? 从历史变迁的角度看，国土空间规划自从问世以来就不是简单的城市规划、土地利用规划或主体功能区规划等“单规” 的扩展延伸，也不是简单的“多规合一” 产物，而是“区域整体” 的谋划，是一种超越“多规” 之上的系统性重构，是一种新的规划类型。任何在“单规”思维基础上的路径依赖，都不能从根本上解决国土空间规划的复杂问题。事实上，整体是构成一个事物的相关局部的总和，但不能误解为独立的、自我的、先验的局部之叠加或拼贴，如此便违背了“整体关系链” 逻辑。从历史逻辑、功能逻辑、整体逻辑和现实逻辑看，国土空间规划是对国土空间自然保护、有序开发、高效利用和高品质建设的整体性谋划和有意识行动。它不是社会结构背景下的引喻，也不是实证世界的抽离，而是人们解决问题的自然方式和人类共同的现象。其核心命题是围绕如何处理好人与自然之间的相互作用关系和协调开发与保护的矛盾而展开的，是对国土空间开发和保护上所做的整体性统筹安排。战略引领、底线管控、持续发展和全方位协同是四个关键的基础要素。它以实现国土空间的高质量生产、高品质生活和持续性演进为终极目标，是国家国土空间发展的指南、可持续发展的空间政策、各类开发保护建设行动和空间用途管制的依据。

     ———国土空间规划为何? 人类进入21 世纪，各国国土空间都面临着更加复杂困难的未来。从全球范围来看，人类的生态足迹已超过了全球生态承载力的35％，40 年来全球生物多样性下降近30％。中国面临更加严峻的国土空间压力，荒漠化国土面积占27％左右，沙化国土面积占18％左右，水土流失面积占31％左右，20％左右的耕地受到污染。与20 世纪50 年代相比，人均国土生存空间被压缩到原来的1/5。可是，人多地少的基本国情将长期存在，资源刚性约束的态势将长期存在，各行各业各地竞相用地的矛盾依然突出，掠夺式开发致生态保护压力未见减轻，空间结构失衡难以在短期内消解。因此，①如何统一行使所有国土空间用途管制，切实保障国家安全，包括食物安全、生态安全、经济安全、文化安全和地缘安全；②如何建立新式的个人、企业和社会之间的国土空间联系，改进生态、景观和文化价值的地区管理和连接，以形成国土凝聚力确保国家和区域的全球竞争力；③如何助力解决人们对美好生活向往中还存在的不平衡不充分问题，不是以“鸟瞰” 的角度而是以“人瞰” 的视角来分析理解国土空间，打造城乡人性化的基本空间单元，加快形成推动绿色发展方式和生活方式的空间布局体系，塑造人文品质的社区时代；④如何降低土地利用的负外部性，寻找人与自然共生的新路径，建设山水林田湖草生命共同体，创造一种包容、健康和可持续的空间生态，将振兴经济、城乡均衡发展、确保国土安全、修复大都市、向世界开放国土、建设美丽国土、地缘政治、海洋开发、区域协作、文化传承等纳入国土空间规划，以确保未来的发展能力和人们得以平等共享美好生活。所有这些既是国土空间规划的历史责任和时代担当，也是国土空间规划需要解决的重大基础命题。

     ———国土空间规划如何? 国土空间规划不只是一个工具或某种技术手段，它是一种人类活动的组织哲学。如何面向世界、面向未来和面向现代化，如何适应新时代全面生态化、新型全球化、深度智能化、网络一体化、深度人本化和治理现代化的趋势，如何制定具有前瞻性、科学性和可实施性的国土空间规划，都需要全新的思维、逻辑、制度和技术模式。一是要谨记遵循国土空间发展的基本规律，遵循文明兴亡的宇宙法则，重构国土空间规划的理论架构，按照能量移动法则、能量守恒法则和熵法则的综合作用，保护好生态安全、食物安全和文化安全，筑牢国家可持续发展的基石。正如奥利弗·克伦威尔认为的那样: 人绝不可能攀登得比他并不知道要去的地方高。任何缺乏理论逻辑、理论高度和理论支撑的国土空间规划，都可能会导致“规划失误” 或陷入“规划折腾”。二是要不忘国土空间规划的初心和使命，始终站位整体发展和人的需要，聚焦国土空间关键问题，着力围绕战略引领、底线控制、全域统筹、补齐短板、激活要素和监管实施，重构国土空间规划新体系。三是要转变国土空间规划的基本范式，从静态平衡到动态竞争，从目标导向到底线优先，从简单系统到复杂系统，从传统技术到跨界技术，将目标、动能、形态、方式、格局、制度、权益、网络置于新国土时空范畴下进行系统整合。过去的规划往往只重视空间，而忽视时间，这是因为受经典科学的影响，视空间系统为静态、线性并趋向均衡。这种割裂时空的范式，必然导致规划难以解决复杂的现实问题。四是要创新国土空间规划治理之道，包括创新国土空间用途管制制度，创新央地委托代理关系，创新部门分工协作关系，创新规划监管运作模式，创新空间规划法律体系，创新财政金融激励机制，创新政府与市场的关系，创新集权与分权的关系等。在未来很长的时期内，空间规模、空间结构、空间品质、空间流动、空间安全、空间权益等，都将面临不确定性的新挑战。国土空间规划不仅要关注技术，更要关注机制，从关注国土空间资源和要素的统筹配置，到关注国土空间资源和要素市场交易方式的谋划，以及关注如何解决规划中“狐狸看守鸡圈” 的悖论，从而建立起国土空间规划实施监测、评估和预警体系，引领和支撑“中华民族伟大复兴” 目标的实现。

    国土空间规划，是一门复杂的、综合的、实用的横断科学，也是一个广泛的、动态的、有趣的研究和反思领域。与其说国土空间规划是“跨学科” 和“多学科” 的研究，其实只是底限，事实上它更是多学科的集成创新和概念开发，这种无比的复杂性从很多角度来看都令人望而生畏。作者之所以不顾学识的浅薄和功力的缺乏撰写此书，更多的是兴趣使然，一种隐藏在精神结构深层的“国土” 情结冲动，或者也可以说是一种“走进去” 的奢望，试图能成为参与者和体验者。全书撰写分工如下: 第一章，吴次芳、叶艳妹；第二章，吴次芳；第三章，岳文泽、吴次芳；第四章，吴次芳、岳文泽；第五章，叶艳妹、吴次芳；第六章，吴宇哲、吴次芳；第七章，叶艳妹、吴次芳；第八章，岳文泽、吴次芳；第九章，吴次芳、吴宇哲；第十章，吴次芳、叶艳妹；第十一章，吴次芳；谷玮、姚岚、王梦婧、卢德彬、陈阳、林耀奔、陈莎、单立萍等参与了个别章节的初稿和专栏撰写工作。全书由吴次芳撰写大纲，并负责统稿和定稿。

    本书撰写过程中，除几位作者通力合作外，许多专家和领导亦贡献良多。自然资源部、中国土地勘测规划院和有关空间规划试点地区为本书撰写提供了大量政策文件、学术研讨、试点经验总结等资料。庄少勤、刘国洪、张兵、孙雪东、黄金锋、谢海霞、李枫、田春华等领导为本书撰写提供了大量具体的指导；在与李晓江、孙施文、赵燕菁、董祚继、林坚、郝晋珉、张晓玲、贾克敬、田志强等教授(研究员)的交流研讨中，获益和启发良多。书中所参阅文献的几百位国内外专家学者，为本书撰写提供了重要的思想启迪和坚实的思想支撑，在此表示诚挚的谢意! 撰写中可能会有疏漏的文献，尽请专家学者谅解和包容。

    本书还是未尽之作。这一方面是由于国土空间规划在中国尚属新的事物，理论和实践的探索都正在路上，一切均未臻于定型；另一方面是由于作者认知能力、学术水平和思想智慧有限，需要继续学习和不断体验。由此本书自然会存在不少缺憾，作者真诚地欢迎来自各方的意见与建议，并期望与同行诸君共同携手深化研究、走向成熟。

 
                                                              吴次芳     

                                                           2018 年10 月