摘要：实用性是村庄规划的生命力所在。村庄规划的编制实施是否具有实用性，至少应符合六个判断标准：一是规划定位是否准确，要坚持村庄规划作为县乡上位国土空间总体规划在乡村地区的详细规划这个定位；二是能否“管用”，村庄规划须贯彻乡村地区空间发展的国家意志；三是“能用”，村庄规划必须能够反映村域内空间发展的特定规律及趋势；四是能否“好用”，村庄规划须有弹性；五是要“有用”，村庄规划的编制实施必须要落脚到村域空间资源资产价值的增值上；六是能否做好空间规划改革过渡期内的衔接协同。

《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）要求，在城镇开发边界外的乡村地区，以一个或几个行政村为单元，由乡镇政府组织编制“多规合一”的实用性村庄规划，作为详细规划，报县级政府审批。实用性是村庄规划的生命力所在，本文拟在国土空间规划改革背景下，从六个方面探讨实用性村庄规划的编制实现路径。

一、明确村庄规划的主要对象及定位

简单讲，村庄规划的实用性，指的就是符合实际并能落地实施。判断村庄规划是否实用，第一个标准就是“用对地方”，即村庄规划的主要对象是村域空间发展。村庄规划的“多规合一”，指的是原国土部门的村土地利用规划、原城乡规划部门的村庄规划等空间性规划在村庄尺度上的合一，它旨在通过对村域空间的科学设计和合理布局，优化乡村生产生活生态空间，为村庄的其他非空间性发展的落地提供空间保障。也就是说，村庄规划主要是关于村域空间发展的规划，它当然可以含摄非空间性发展的要素，但它不能变成一个“白菜萝卜都能装的筐”，它不能包罗或者替代乡村振兴、农村人居环境整治等非空间性规划。如果村庄规划陷入包罗万象的境地，那它极有可能因为内容庞杂而相互掣肘，一损俱损，最终丧失其实用性。

村庄规划不属于空间总体规划。2019年1月4日，中央农办等五部门发布《关于统筹推进村庄规划工作的意见》（农规发〔2019〕1号）明确，实施乡村振兴战略，首先要做好法定的村庄规划。根据中发〔2019〕18号的要求，2019年5月29日，自然资源部办公厅发布《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》（自然资办发〔2019〕35号），对村庄规划的定位予以明确，规定村庄规划是法定规划，是我国国土空间规划体系中乡村地区的详细规划，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。坚持村庄规划作为其上位国土空间总体规划在乡村地区的详细规划这个定位，做到不规划不建设、不规划不投入，是保障村庄规划实用性的前提条件。

二、贯彻乡村地区空间发展的国家意志

判断村庄规划是否实用的第二个标准，就是得“管用”，即要贯彻乡村地区空间发展的国家意志。村庄规划不是“自走炮”，而是建立我国国土空间规划体系、统一国土空间用途管制的基础一环。村庄规划只有纳入了国土空间规划体系，贯彻了乡村地区空间发展的国家意志，才谈得上“管用”。

空间规划权是政府基于公共利益的考虑，对土地所有者和使用者的财产权利进行干预的公权力。随着国土空间规划体系的建立，政府的空间规划权将实现“横向到边，纵向到底”全覆盖，下级空间总体规划服从上级总体规划，空间专项规划和空间详细规划服从空间总体规划。空间规划权从中央到地方，“一竿子插到底”，村庄规划作为乡村地区的空间详细规划，必须贯彻上位空间总体规划确定的各类管控边界及约束性指标的要求。只有在贯彻上位空间总体规划要求的基础上，村庄规划才可以对村域范围内各类用地布局进行优化调整，对村域范围内的具体地块用途和开发建设强度等作出实施性安排。

自改革开放至今，我国大约已有3亿人口离开村庄，进入城市工作和生活。与此同时，村庄建设用地总量却不减反增，这无疑是当今中国城市化最大的人地资源错配问题。可以预见，大约今后一、二十年内，我国农村人口仍将持续流失。因此，总体而言，新时代我国村庄规划的最大逻辑就是“存量规划”、“减量规划”和“流量规划”，而这也正是国家意志对于乡村地区村庄空间发展的首要诉求。“存量规划”突出村庄规划要重点在村庄存量建设空间上做文章，要以存量建设用地空间的优化调整为主线；“减量规划”要求把村庄存量建设空间规模减下来，以破解我国农村人口城市化进程中的人地逆向错配问题；“流量规划”则强调村庄规划不是孤立的空间规划系统，赋予村庄规划减下来的建设用地空间可通过指标的形式有偿调换到城镇地区使用的权利属性。

需要指出，空间规划权是政府享有的一项法定公权力，村集体经济组织不是行政主体，因而它不享有空间规划权，无权编制村庄规划。村庄规划的编制主体是乡镇人民政府，审批主体为县级人民政府。但是，乡镇政府在编制和实施村庄规划时，必须强化村民的主体地位和村党组织、村民委员会的主导作用，开门编规划，充分尊重村民的知情权、决策权、监督权，引导村党组织和村民委员会认真研究审议村庄规划，并动员、组织村民参与到村庄规划编制实施中来。

三、紧扣村庄空间发展的需求

判断村庄规划是否实用的第三个标准，就是得“能用”。所谓“能用”，是指村庄规划必须能够反映村域内空间发展的客观规律及趋势。顾名思义，规划乃人的主观能动性。但这一能动性，必须适应村域空间发展的客观规律和趋势的要求，必须反映村庄的资源环境特色、风貌特色、人文特色等个性元素，村庄规划才能切实避免一个模子出来，也防止乡村建设“千村一面”。对村庄的空间发展规律及趋势等个性元素进行透彻的研究，找准抓住村庄空间发展面临的特定问题，是村庄规划编制工作的基础。我国乡村地区的村庄数量众多，发展程度不同，区位条件、资源禀赋以及乡土民俗迥异，治理结构差异大等，这就决定了村庄规划编制和实施的差异性。在我国新型城镇化方兴未艾的背景下，不同类型村庄的空间发展规律和趋势存在很大的不同。中共中央国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》，把村庄区分为集聚提升类、特色保护类、城郊融合类、搬迁撤并类四种类型。这四种不同类型村庄的空间发展规律和趋势截然不同。

不同类型的村庄，是否编制以及如何编制村庄规划，不能一概而论，要根据村庄定位和国土空间开发保护的实际需要而定。根据《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》的分类，城郊融合类村庄大都属于地处城市近郊区以及县城城关镇所在地的村庄，具备成为城市后花园的优势，也具有向城镇转型的条件。特别是，其中紧邻城镇开发边界的村庄，属于未来新型城镇化的后备区，在不久的将来即可能变成城市地区，故应当提倡与城镇开发边界内的城镇建设用地统一编制空间详细规划。对于搬迁撤并类村庄而言，则无须再单独编制村庄规划，可考虑将其与周边拟迁入的集聚提升类村庄作为一个单元编制村庄规划。

集聚提升类和特色保护类村庄，是村庄规划编制的重点。在《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》实施中，集聚提升类村庄大都为现有规模较大的中心村和其他仍将存续较长时间的一般村庄，是承载我国粮食安全的主要空间载体，占村庄类型的大多数。这一类型的村庄规划，要解决的问题，就是立足原有村庄规模和结构，在保护保留乡村风貌的基础上，科学确定村庄空间的未来发展方向，注重农房单体个性设计，注重做强、做大、做巧农业空间，充分挖掘农业和乡村的文化和经济价值，有序推进村域空间改造提质，激活产业、优化环境、聚集人气，形成一个能够传承传统乡土社会文脉、承载田园乡愁、体现现代农业文明、富有地域特色的新时代乡村社会空间发展格局。对于特色保护类村庄，包括历史文化名村、传统村落、少数民族特色村寨、特色景观旅游名村等，其自然历史文化特色资源丰富，是彰显和传承中华优秀传统文化的重要载体，这一类型村庄规划的首要任务，就是统筹村域空间的保护、利用与发展的关系，切实保护村庄的传统选址、格局、风貌以及自然和田园景观等空间形态，尊重原住居民生活形态和传统习惯，保护文物古迹、历史建筑、传统民居等传统建筑，在此基础上探索进一步优化改善村庄基础设施和公共环境空间。

四、保障弹性规划制度供给

判断村庄规划是否实用的第四个标准，就是得“好用”。所谓“好用”，就是村庄规划须有弹性。考虑到社会情势多变性、人的理性有限性等因素，村庄规划作为乡村地区的详细规划，涉及具体地块用途和开发建设强度等细节，只有具备足够的弹性，才能成为“好用”的规划。这里的弹性，至少包括四个方面：

一是规划内容弹性。根据《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》（自然资办发〔2019〕35号）的要求，村庄规划须抓住村域空间发展的主要问题，规划内容不贪大求全，宜多则多、宜少则少，不求一律。对于重点发展或需要进行较多开发建设、修复整治的集聚提升类村庄，可编制全方位的综合性村庄规划。对于不进行全方位的开发建设，不改变村庄空间发展格局，仅侧重于土地整治或只进行简单的人居环境整治等的村庄，可编制专题性的村庄规划，或者干脆不单独编制村庄规划，只在上位规划中规定村庄的国土空间用途管制规则、建设管控和人居环境整治要求。

二是规划期限弹性。各级国土空间总体规划的规划期应保持上下一致，但对于空间详细规划而言，其规划期限则可保持弹性，村庄规划的规划期限尤应如此。在县乡上位国土空间总体规划的规划期限内，村庄规划可以先近期后远期，分步编制，分步报批，压茬实施，避免频繁修改村庄规划。一般而言，长期内的空间发展细节设计无法预见，不宜提倡编制长期性的村庄规划，以五年为期限较为适宜。通过规划期限弹性化，可确保村庄规划内容符合实际。

三是规划用途弹性。自然资办发〔2019〕35号提出，探索规划“留白”机制，赋予具体地块的规划用途一定弹性，是保障空间详细规划符合实际的重要途径。在编制村庄规划时，有两种技术方法可实现规划用途弹性：一是在村庄规划中预留一定比例的建设用地规划机动指标，“定量不定位”，村民居住、农村公共公益设施、零星分散的乡村文旅设施及农村新产业新业态等项目用地可申请使用机动指标，待该类建设项目规划审批落地机动指标时，再明确地块规划用途；二是在村庄规划建设用地分类中，可增加“后备建设用地”，对已有明确定位的规划建设用地但一时又难以明确具体用途的地块，可暂时将其规划用途标记为“后备建设用地”，待核发乡村建设项目规划许可证时再明确其具体用途。

四是规划实施弹性。规划实施弹性至少应体现在三个方面：一是在以图管地、按数据库管地的信息技术时代，应当允许项目落地与村庄规划图、村庄规划数据库的稍许偏离。在县乡上位国土空间总体规划中，应当对这个偏离范围予以规定。项目落地若在这个允许的偏离范围内，应视作符合村庄规划。二是县级政府在批准村庄规划时，应当赋予乡镇政府在村庄规划实施过程中的机动实施修改权，并在批复文件中明确机动修改权的事项范围及程序。在批复文件所规定的机动实施修改事项范围及程序下，乡镇政府有权因应社会经济情势变化对村庄规划进行机动修改，无须再报县级政府审批。三是建立须经原审批机关同意的规划修改程序。凡超出机动实施修改事项范围的村庄规划修改，须明确其规划修改程序。对于以上三种情形，应及时反映在村庄规划数据库年度更新中。

五、以空间价值增值为依归

判断村庄规划是否实用的第五个标准，就是村庄规划得“有用”。所谓“有用”，是指村庄规划的编制实施，必须要落脚到村域空间资源资产价值的增值上。国土空间是人民生产生活的载体，也是人与自然和谐相处的纽带，是人类须臾不能离开的自然资源资产。村域空间是全体村民共有共享的自然资源资产，让村域空间的资源资产价值得到增值的村庄规划，就是有用的；反之，则是无用的。

村庄规划虽然体现国家意志，对村域内土地及不动产的所有者和使用者的财产权利进行了干预，但同时也正是籍国家干预，通过对村域空间的调整和优化，实现农田集中连片，生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，其结果必然是促进村域空间的资源资产价值的增值，具体将体现在村庄土地及房产价值的提升上。村庄规划的编制实施，唯有以村域空间的资源资产价值的显化与增值为依归，才能夯实其实用性的根基。

六、做好过渡期内村庄规划的衔接协同

判断村庄规划是否实用的第六个标准，就是得做好过渡期内的衔接协同。按照中发〔2019〕18号等文件的要求，到2020年基本编制完成规划期至2035年的市县以上国土空间总体规划。空间详细规划要依据已批准的上位国土空间总体规划进行编制，要落实上位规划的约束性指标和刚性管控要求。那么，从理论逻辑上讲，在上位空间总体规划没批准前，村庄规划作为详细规划是无法启动编制的。当然，在实务上，对于有编制村庄规划需求的村庄，目前可以结合县乡级国土空间总体规划编制，通过上下联动，通盘考虑农村土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生态保护和历史文化传承等，以利实现后续村庄规划编制、审批和实施与上位规划的衔接协同。

另外，根据《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》（自然资发〔2019〕87号）要求，在建立国土空间规划体系的过渡期内，各地不得再新编和报批主体功能区规划、土地利用总体规划、城镇体系规划、城市（镇）总体规划、海洋功能区划等。这一要求，指的是对总体规划而言。对于过渡期的详细规划，应是可以报批的。根据中发〔2019〕18号的精神，在村庄一级，原国土部门的村土地利用规划和原城乡规划部门的村庄规划，都属于村庄规划，也都属详细规划的范畴，在2020年底前应得继续报批。以浙江省的乡村全域土地整治与生态修复工程为例，村土地利用总体规划作为乡村全域土地综合整治和生态修复工程的规划平台，没有村土地利用规划，就无法开展乡村全域土地综合整治和生态修复工程。所以，在贯彻“多规合一”理念的前提下，在不违背现行乡镇土地利用总体规划控制性指标的约束下，沿着“存量规划”、“减量规划”和“流量规划”的逻辑路径，应该继续审批规划期限不超过2020年的村土地利用规划，以服务于乡村全域土地综合整治和生态修复工程的需要。待新一轮市县和乡镇国土空间总体规划批准后，再结合市县和乡镇级国土空间规划，编制好新一轮国土空间总体规划下的村庄规划。（本文原稿发表于《中国土地》2019年第10期）